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2011年2月25日 星期五

中國於COP16的新氣候外交


前言

我在FOCUS的實習工作即將進入第五個月。今年與FOCUS同仁共同撰寫中國在COP16氣候外交上的角色與進展,也提出儘管在國際場合獲得掌聲,但仔細看其國內減碳的方式,仍繼續推動風險性高,或減碳效益飽受質疑的再生能源。而這篇文章即將發表於FOCUS中國項目的網站,並提供予一些氣候正義,現在就要!(Climate Justice Now!)中的一些團體參考。

和哥本哈根COP15結束時嚴峻和沮喪的氣氛相較,坎昆的COP16則是以各會員國鬆了一口氣的方式收尾;「坎昆決議拯救了氣候協商」。然而坎昆決議卻無法拯救地球。根據當前的減量承諾,聯合國環境規劃暑(the United Nations Environment Programme )在《排放差異報告》(Emissions Gap Report, November 2010)提出警告,和一九九年相較,年前已開發國家僅能減少百分之十六的排放(在最佳情境下),或者在最差的情境下甚至增加百分之六的排放(不使用碳抵減的評估),也就是在本世紀末以前全球大氣將可能增溫攝氏五度。

另外,許多在G77與中國集團中的國家抱怨坎昆依然複製了前一年飽受撻伐的密室協商。儘管玻利維亞不斷指出坎昆協定完全走錯路,最後的共識仍是在技術轉移和協助開發中國家調適氣候變遷的綠色氣候基金(Green Climate Fund)。下一次在德本(Durban)COP17會再就剩下的部分進行協商。

中國和美國的立場和承諾作為一直是協商期間的眾人焦點;此兩大國被視為決定協商結果和我們未來的關鍵。而在坎昆中國和美國看來皆就其期望與準備有所取捨。

本文將討論中國在COP16的新氣候外交及其國內為追求低碳發展所做的努力。我們的分析是中國新的政策和措施仍將延續高成長為前提的能源使用模式,且透過增加非化石能源,如大規模水壩和核能的方式以達成減量目標。

中國在COP16的立場

如同中國國家發展與改革委員會副主任解振華和中國談判代表蘇偉在協商前許多場合所述,中國的基本立場如下:

1. 再次確認京都議定書為在公約與峇里路線圖下具有法律約束力的國際協定,並支持哥本哈根協定;包括:

- 要求附件一國家必須有減量的可測量標準,並提供減量、調適、技術轉移和資金協助與開發中國家。

- 支持哥本哈根協定的長期目標。

- 在開發中國家從已開發國家獲得資金、技術、能力建構協助的前提下,支持開發中國家採用措施以調適氣候變遷。

2. 再次確認「共同但有區別的責任」原則

3. 考量經濟發展權、減貧、保護氣候,以確保發展中國家的發展權;再次確認中國將環境保護納入經濟發展的永續性原則。根據其國情、發展階段與能力,中國將承擔合理的國際責任。

4. 要求附件一國家就減量、調適,與提供開發中國家技術轉移、財務及能力建構支持做出承諾。

報告與透明性:MRV(測量、報告、核實)ICA(國際磋商與分析)

中國的主要考量之一為「國際磋商與分析」(International Consultation and AnalysisICA)機制。該機制為測量開發中國家抵抗氣候變遷的作為。

ICA一開始在哥本哈根的COP15提出討論,做為核實(verify)國家排放和行動的正式過程。印度提議ICA機制以縮小中國和美國對於核實議題的歧異,內容則包括開發中國家提出其減量目標,並定期報告如何達成目標,但不須接受國際審查,且若無法達成亦不須接受懲罰。所有的開發中國家皆須遵守該機制,不侷限於主要的排放國,即中國、印度和巴西。

哥本哈根協定提議了建構ICA系統,但尚未定義如何付諸實行。

年十月在天津的聯合國氣候變遷協商中,中國和美國在美國如何解釋哥本哈根協定上有相當大的歧異,尤其是美國對開發中國家施壓,要求其在ICA中也必須施行將讓開發中國家「自願性」的國內減量行動受到約束性規範的「可測量、可報告、可核實」透明性要求。G77與中國集團認為這無疑將使哥本哈根取代京都議定書與峇里路線圖。

一開始中國大力反對ICA,認為哥本哈根協定缺乏大部分開發中國家的支持,條文對低排放量的國家具不公平性。同時中國要求已開發國家提供予開發中國家的財務和技術支持透明性應更高,堅持ICA必須追求「明確的指導規則、尊重主權的保證,而且是非對抗性的。

雖然中國強力反對,ICA的文件仍舊在COP16期間廣為流傳。其他的主要排放國,即巴西和南非,亦反對美國的施壓。不過印度環境與森林部長拉梅什(Jairam Ramesh)在一場四小時的會議中遊說中國代表團,希望其妥協。美國在協商結束的前兩天縮小歧異,而中國最終表示「只要給予開發中國家的資金協助透明性問題解決,確保清潔能源技術轉移至貧窮國家,並繼續在一九九七年京都議定書的框架下進行討論,便可妥協。」

坎昆協議和中國的承諾作為

坎昆協議最終要求所有開發中國家遵行ICA。受資金協助的自願性減量行動、國內法和施行時間進成須要以明確的指導規則、尊重主權的保證,而且是非對抗性的方式進行報告和審核。報告包括溫室氣體盤查清冊、減量行動、減量行動施行過程,且國內的MRV將由專家分析。

另一方面,坎昆協議有關資金的部分,沒有解決開發中國家針對哥本哈根協定所批評的問題;包括資金支持的延遲、金額的不足與開發中國家必須具備透明性機制以獲資金的前提。綠色氣候基金是無償給付或為貸款仍不清楚,而許多國家也對世界銀行將成為基金開始三年的受託人相當不滿。

中國在前一年便已宣布將在二○二○年前達成比二○○五年碳密集程度少百分之四十至四十五,改變過去迴避任何具體目標的承諾。另外,中國決定不接受任何氣候資金,亦計劃提供開發中國家,尤其是小島國和非洲國家資金協助其對抗氣候變遷,顯示北京領導氣候外交的新趨勢;中國已於太平洋小島國進行八十多個計畫,如於斐濟的小型水力發電廠,並計畫在二○○八年至二○一三年間進行更多的小型清潔能源計畫。

拯救了京都議定書?

中國視京都議定書為確認已開發和開發中國家間「共同但有區別的責任」的重要和有用機制。和其他的基礎國(巴西、印度、南非)國家與G77國家一致,當日本、俄國、加拿大在協商第二週始表示拒絕延續京都議定書第二期,及美國仍舊不願意簽屬京都議定書時,中國相信京都議定書應該延續其第二期。

解振華在COP16結束後表示:「坎昆取得成功,京都議定書得到堅持。中國和其他基礎國成功捍衛開發中國家的需求,抵擋美國無理的要求。」且「中國對協商結果非常滿意。」但許多分析家認為,坎昆協議實際上維持並合法化二○○九年的哥本哈根協定,甚至指出坎昆讓京都議定書所堅持的已開發國家必須做出具約束性的承諾作為,而不是自願性的減量宣誓的原則倒退。

綠化中國

中國在COP16提出了完整的減量和能源效率目標,大受國際歡迎,國際上普遍認為中國更加綠化,對環境更加友善。

目標包括:

1. 節能與能源效率。中國正在加速結束過時的能源,關閉了許多無法達成目標的小型工廠和發電廠,如水泥、鋼鐵工廠等。另外,如中國國務院總理溫家寶在COP15前所示,每單位GDP的排放每五年將減少百分之二十,目標在二○一○至二○二○年間與二○○五年程度相較每單位GDP排放將減少百分之四十至四十五。(中國發改委等,“Addressing Climate Change: China in Action 2010”)

2. 綠色能源發展,包括再生能源、太陽能、水力發電與核能。二○一○年四月中國能源法的修訂納入綠色能源基金的條文,以發展風力、太陽能等的再生能源。中國目前是核電廠在建數量最多的國家,水力發電的能力是世界第一。其太陽能和風能也正在大幅增長。(中國發改委等,“Addressing Climate Change: China in Action 2010”)

中國的十二五計畫(二○一一年至二○一五年)將提到能源效率和綠色能源發展計畫,而排放減量的目標則在天津協商中宣布。中國提出的目標不僅受到中國NGO的讚賞,也受到國際上關注談判的NGO的好評。國際NGO和美國團體常常引用中國提出的承諾作為,以批評美國缺乏國內能源政策和其極低的減量目標。

不確我們更應注意到低碳的發電方式將主要以水力達成。中國計畫其水力發電將由二○○五年的117.0 GW增加到二○一○年的190.0 GW和二○二○年的300.0 GW。核電目標則從二○○五年的7.0 GW到二○一○年的12.0 GW和二○二○年的70.0 GW;也就是在二○○五年占低碳發電量的百分之五˙四六至二○二○年的百分之十三˙四六。(中國發改委,二○一○年)

中國表示為了減排承諾水力發電無可避免,因為是最低成本的再生能源。在十一五期間(○○六年到二○一○年)由於土石流、泥沙沉積和環境系統受損等環境問題,僅三分之一的水電建設達成政策目標。

○○九年有關先前因環評未通過而停工的兩座水壩再度復工引起相當大爭議。復工不免是因為停工的能源損失約等於近幾年太陽能和風能所產生的所有電力。目前興建水電的計畫也顯示了水壩仍舊是政府偏好的電力來源;二○二○年水力發電仍預期會占低碳能源的百分之五七˙六九。

然而很多問題仍須解決。大部分了建設位址集中在西南部省份,也就是具地理脆弱性和生物多樣性高的地方。不僅人民的居所和土地將遭威脅,水壩產生的甲烷排放可能超過水電所省下的碳排放。

而核電的部分,中國有全世界最多的核電廠。除了目前運作的十三個場址外,更有二十五個核電廠在建,並計畫興建上百座,速度是每年十座,在接下來十年將占全球四分之三的核電廠,儘管二○一○年五月和十月發生了大亞灣核電廠輻射外洩事件。(另外可參考中國計畫興建核電廠址的地圖http://www.world-nuclear.org/info/inf63.html)○○九年八月,中國核工業集團公司原總經理康日新收賄兩億六千萬美金的圍標核電廠事件,引發了安全性的疑慮。(紐約時報,二○○九年十二月十五日)

中國的清潔發展機制和碳交易市場

在二○○九年底之前,有兩千兩百七十九個清潔發展機制(Clean Development Mechanism)經發改委批准,其中有六百七十三個計畫已經在二○一○年底前發行了排放減量信用額度(Certified Emissions Reductions (CERs)),且目前中國占了全球清潔發展機制百分之九十六的排放減量信用額度。即便如此,幾個水電廠和風電廠因無法達成額外性要求而受拒。歐洲委員會也提議從二○一三年一月始,將禁止特定工業溫室氣體即三氟甲烷(HFC-23)和氧化亞氮(N20)減量納入歐盟碳交易系統(EU Emissions Trading System (EU-ETS)),而全球十九個有關三氟甲烷的計畫,中國便占了十一個。

除了註冊的問題,也應注意中國有許多清潔發展機制包括許多大規模的水電廠,將對社會和環境造成負面影響,占了六百七十三個計畫的一百八十五個,而在二○一○年,有百分之六十獲得信用額度的水電廠位於中國。(UNFCCC,二○一○年)

中國已經建立了好幾個碳交易平台;包括二○○八年設立的上海環境與能源交易所、天津氣候交易所、中國北京環境交易所,與二○○九年設立的山西、武漢、杭州、昆明、深圳等交易所。

全球碳交易市場預計在二○二○年達到三兆五千億美金,而中國的排放減量權預計將佔百分之七十。儘管如此。中國認為大部分清潔發展機制的利潤落到外國投機者的口袋,而中國國內的公司只能當中介,期透過發展第二級碳產品以獲利。國內的碳交易平台已經建立,但整體施行方式的細節仍在討論中。「熊貓標準」的便是為了中國自願性溫室氣體減量而設計。中國認為發展國內的市場可以避免清潔發展機制的減量權在國際上受拒或駁回的問題,也是比必須真正關閉耗能的製造業或不使用煤炭,預計每年得花上一兆人民幣的成本來達成二○三○年的排放峰值還來的便宜。

更好的協商策略,但偏好如故

COP16期間中國的NGO和許多國際團體引用中國減量的努力成果,以和美國的不作為比較。中國更好的準備和溝通技巧表現了其在國際上新的外交能力和協商力量。中國不斷強調和G77集團在同一陣線,卻有許多人也察覺到中國和其他開發中國家漸行漸遠。

更重要的是,仔細審視中國如何施行其綠色政策,便發現仍舊沒有放棄一如往常的模式。其清潔能源計畫重心在誘因為國內補助和國際清潔發展機制的大規模水電和核電,儘管中國國內和國際上的撻伐聲四起,該兩種能源將無疑將繼續。不管挑戰為何,如清潔發展機制獲利不夠,未來將被排除在歐盟碳交易體系之外,對水電和核能問題越來越多的公共意識,中國的能源政策強調其將持續。雖然在COP16中國的領導角色廣受矚目,但在協商背後犧牲人民和環境清楚顯示,拯救京都議定書不等同於拯救我們的地球。

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