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2011年3月1日 星期二

【二月報告】拆遷: 深根的流動社區恐怕再次浮動 Part2


圖1:拆遷已大半的北京史景山劉娘府(攝/慧珍)


關於拆遷的一些思索

By Huei-Jen

由於聽聞西三旗民工中心所在的東小口村於年後將進行拆遷,最慢於五月底前拆遷結束,我才深深體會,原來網路新聞斷斷續續報導的強制拆遷事件此刻就離我這麼近。然而對滋根或做流動人口社區服務的工作人員,可能早就見怪不怪,跟著流動人口的命運移動。滋根先前在沙河經營五年的西門洞民工中心也是於去年歷經拆遷的命運,而搬移到史各庄去。

「拆遷」,這個籠統卻具破壞力的字眼,勾起我無限想像與懷疑,這些人究竟能搬到哪裡去,如何能重新另謀生活呢?除了新聞上一串串個體戶被強拆悲劇或者拆遷後生活改善這類矛盾例子散佈在這幾年間,有多少人搞得清楚這究竟是怎麼一回事。

我試著問滋根老師並蒐集相關資料,學術調查資料很少幾乎沒有,多則為條條又分散的新聞事件敘述與評論,這可能與此政策和事件才發生前後不到五年有關。不過我開始稍微明白東小口村的拆遷,其實是與整個附近15個村被北京市政府統籌為東小口鎮城市化發展的綜合改革方案試點區[1]有關。意思是,為實現城鄉一體化,以克服城鄉差距的問題,採取將東小口地區這16個經典城鄉接合部地區[2]整頓並以城市化的方式管理,鄉鎮變街道、村莊變社區、農轉居,期與附近廣大城市人口的天通苑社區[3]作銜接,而使其發展獲得如城市中心應有的生活水平與公共服務系統。然而這不是北京第一個城鄉接合部做這樣的動作,早在海澱區的北塢村與蟻族[4]聚集地唐家嶺村,於2009年便被呼攏在「城鄉一體化」這個口號下,被迫爆發幾次激烈性的強拆事件[5]。如果說,此政策為解決城鄉差距問題的立意性是好的,那麼中間出什麼問題,導致社會一波波的矛盾繼而相生?

再者,2008年國土部的《城鄉建設用地增減掛鈎管理辦法》[6] ,也搭上城鄉一體化的順風車,範圍擴至農村。透過農村建設用地減少與城市建設用地增加掛勾,要以城帶鄉,以工業反哺農業,聲明優先用於支持集體發展生產和改善農民生活條件。這是繼上個世紀九零年代政府以公共利益建設為名向農民徵地,而造成失地農民問題[7]後,再一次的利用双置換(承包地換城市社保,”宅基地+農村住房”換社區安居房)的方式讓農民離開土地;一方面以規畫發展新農村社區建設為名,使農民上樓,搬入所承諾的新型農村社區樓房;一方面則能將土地流轉至市縣級政府的融資平台,由地方政府集中規劃處哩,盡土地最大效益。卻再一次,爆發農民被迫上樓或既有農房被拆除等事件[8]。無論城鄉接合部或者農村,在城市擴張的脈絡下,名為城鄉一體的政策,表面有企圖解決城鄉差距問題,實際上似乎農民利益卻總率先被犧牲。滋根童小溪老師稱此有如英國的圈地運動[9],按資本主義邏輯,逐漸走向土地私有化,而迫使失地農民流向大城市邊緣處或屈居鄉鎮低技術低勞力工作,另一批社會問題於焉而生。

我想試著理解這個城市化或更新的過程中總會面臨的拆遷問題,在中國近年城市擴張急速情況以及如此的由上而下的政策與執行過程,之間到底存在什麼樣的問題。為何在發展與利益分配上,農民權益率先容易被犧牲,而他們往往是中國龐大人口的代表。


圖2:拆遷已大半的北京史景山劉娘府(攝/慧珍)

城鄉一體化的迷思與圈地運動背後的邏輯

根據中共中央2006-2010「十一五規畫」[10]促進城鄉區域協調發展,以解決三農問題為重點,「實行工業反哺農業,城市支持農村,推進社會主義新農村建設,促進城鎮化健康發展。」在十一五時期,地方政府解讀如北京市政府[11]據規劃專項並已實施相關重大工程—1. 主建立新城鎮體系: 國際化中心城—現代化新城—特色化小城鎮—社區化新農村。2.城鄉一體化發展的產業體系:將技術性產業工廠發展於城市郊區。3. 加速城鄉接合部城市化進程:通過創新土地利用、社會管理、農民安置模式,推進50個重點村的綜合整治並協調推進昌平區東小口地區綜合配套改革試點。

此類政策聽來頗具規模但半新不舊,卻顯示中央到地方一貫以城市優先以及城市管理、工業化思維來處理城鄉建設問題,無視城鄉接合部與農村發展本身自行一套的特色體系,不從中做細緻的調整與改造,卻大刀拓斧地砍掉所有政府嫌髒亂無紀律的一切,以直接重新建設與改造為高效訴求,彷彿認為人有能力重新適應政府所設定的結構。這樣的設定,往往不一定能十分符合被改造群體的需求,反而其群體被迫去適應時利益相對被犧牲,問題因而相生漸至積累到影響設定,等政府再看到積累的大問題,原先設定不敷使用時,再行一套新政策以對付。

城鄉一體,卻多半是鄉配合城為一體。城鄉二元觀念,即進步的/落後的;城鄉 接合部,則更甚落後的、髒亂的、弱勢階層,此仍影響著政策以一貫地單一進步思維在進行城鄉改革,抹除地方特殊性的價值。

再則,此類城鄉規劃政策必定涉及土地利用;理想上政府徵地以作為公共利益的用途與開發,以及更完善的管理;實際上徵地建設往往與房地產和開發商掛勾,公共利益與商業用途卻未有明確的法律劃分,抑制房地產的稅收及法律辦法延宕出台。此不停在碰觸社會公平與經濟效益的發展問題,亦不斷觸及政府名義上的政策左傾,卻實際須顧及中產階級、外資企業等利益團體種種矛盾。以中國目前內部經濟快速發展需求,土地儼然是條肥羊:城鄉接合部的土地整合以利房產升值與商業開發;地方政府積極農村土地徵地整併,與城市建設用地掛勾,換取同等面積的城市建設用地指標,以期獲得城鄉土地間的級差收益。土地因應當前經濟開發需求似乎不得不考慮流轉策略。只是流轉,從農民的土地承包權轉到政府融資平台,再轉呀轉到開發商與房地產企業的手裡,在市場競爭機制下不可避免地炒作和壟斷。宛如史上圈地運動,土地漸進私有,農民卻失去賴以維生的土地,同時計畫時期的農村集體土地制度正逐步瓦解。

針對房地產飆漲與農民、都市底層問題及抗議,國務院於今年一月下旬提出房地產市場調控措施,如限制第二套住房購買條件、課徵房地產稅、於集體土地建設租賃房補助被搬遷者。另「新拆遷條例」亦出台,主要將拆遷行為的公共利益與商業利益具體劃分,並取消行政強制拆遷。這些政策主要針對既有問題提出改善措施,足見中央在社會矛盾呼聲壓力下,必須提出解決辦法。然這些出台措施,當中還隱含著調和各方利益團體情況下打出來的折衷,如打房效益被質疑打的是小戶,房地產稅率不高,購第二套房的頭期款卻偏高[12];而北京的唐家嶺村與北塢村曾被允諾提供集體土地租賃房,至今結果仍下落不明[13]。這些解決辦法只是作為政策疏漏的修補,然實際上,土地流轉,走向私有化的問題;三農問題以及農轉非後衍生的制度性與社會問題,這些始自政策的根本性問題仍未獲得改善。或許,這些問題是政府在改革開放後,決定市場經濟走向後國家所必須承擔的,只是,有沒有別的辦法壓低這些問題影響的嚴重性,或有沒有別的可能不重複市場經濟邏輯下犧牲農民的老路?

上行下效的指標思維與地方行政濫權問題

談中國政策走向市場經濟勢必犧牲某部分弱勢群體的權益問題,法規制度的完善與相關配套措施通常是壓低這些問題嚴重性的一貫作法。對於城鄉發展,中央政府一貫的制度運作上,是提出主要建設綱領,要求各地政府的建設指標及原則性規範。具體辦法則由各地政府視各地情況擬定並交付以下層級機關執行。然以拆遷為例產生的社會矛盾現象,顯示其制度運作的三個問題:政策法規制定與執行不善、地方權力機構易曲解濫權、監督機制不強與缺乏民間多元發聲管道。

例如今年甫出台的新拆遷條例距離原城市拆遷管理條例已有十年,經過這幾年大動作拆遷的紛擾下,才具體規範公共與商業利益目地的區分,並取消行政強制拆遷的權力,以符合屬上位法的憲法、立法法與物權法。除舊條例本身疏漏,新條例亦仍為人質疑[14]以公共利益為名但做商業之用的可能;由行政強拆改法院強拆仍為弱勢拆遷者擔心法院偏袒政府;具體法院的層級受理、裁決與司法救濟渠道等,新條例並未說明。再者,地方政府亦會另擬與迴避條例的方案,如2009北京市北塢村村委會的《北塢村騰退改造方案》[15]避開了法律手續必須的拆遷許可證,提出無須法律手續的「村民自治」的「自我騰退」概念,容許北塢村拆遷的土地用於非公共利益的建設高級酒店與科研區。但據新聞報導得知,事實上沒有一個村民是自願騰退、允許自家土地被徵收的。<土地管理法>提到被徵收土地補償金額或股份應歸給村集體而非個體戶農民,但實際上多半直接補償於農民。這牽涉到村集體再無力量能集體對被徵收的土地利用提出要求,村民自身權益被各自的補償給各自打發掉了 。 [16]

種種似乎顯示著,法規仍有舊法接新法、新的狀況演變牴觸了舊制度的思維。再者,地方政府機構亦會在權衡奉行中央要求的建設指標與地方權力的利益博奕之間,開出無法律支持的方案,或支持開發商強拆行為,將土地用途多改為商業或工業區開發,以博取更多經濟收益,一方面也是企圖達至中央要求的GDP指標。這背後顯示著地方政府機構為了奉行這由上而下的指標、數據,而往往以濫權的方式曲解其意或考量地方利益需求。有法律也因此變得沒法律。自2001年不斷試行的基層民主選舉,顯然鎮政府、村委會和選民之間仍缺乏平等的溝通、監督、反映心聲等平台。

觀念上的切割?!

冬日陽裡,在東小口村內街道閒晃,口裡不停噴出白煙,和過分難聞的煤煙交雜,一位大叔就在民工中心對面將冷氣機裡的鐵拆出,好拿去賣。七八歲的孩子們在過道中間玩起了花繩,鄰居們養的雞也混一塊兒地紛走跳動。空氣裡斜射午後的薑黃,厚厚的灰塵在光中浮動,閑賦在家的婦女們坐在屋外的階梯上聊天打水,沉澱時光。在一半以上都是外來人口的村落,拆遷的消息都是聽來的,也沒有人搞清楚一月的村長選舉無效是什麼景況。低矮擁擠的平房聚落,過的是半農半商的生活,掛在牆上的臘腸依舊飄著想像的鹹味,交融著在空中飄盪的衣褲。我為這樣的景象所吸引,然而朝村外步行二十分鐘,又回到慣常而索然無味的大樓,車水馬龍來來去去。

有點難理解,有多少人嫌這塊城中村髒亂、不便、生活環境不佳,十分贊同將它拆掉建高樓;有多少人覺得這些外來戶應該搬走,被拆遷拿補償不滿意是獅子大開口;有多少被拆遷戶還真以為拆遷就可以致富;有多少村民覺得跟旁邊大樓比起來自己居住的地方多麼窘迫,而一心想掙錢買樓房。的確,城中村的生活環境與衛生條件有待改善,例如新蓋的公共衛生廁所總是被鎖住,大家還是只能去上舊式廁所。但要把整片村拆掉,蓋新大樓,一是等於拆掉這些習慣居村的生活空間,還有這些村民何去何從的問題,二是城市化、新大樓、商圈,是否真的是農轉非農必須的生活型態趨勢?人是否也非得跟著城市化過這樣的生活?

在北京不同的社區網路論壇,顯示了北京住房社區化的型態,正細微地影響人居住的生活方式,住在大樓一角、通車工作、到社區外的商場購物、頂多參與社區裡的運動設施或居委會提供的活動,這漸讓人對自己的社區有認同,一種此社區價值與生活水平產生。卻同時也在這樣的社區論壇上看到,多麼鄙視和排斥城中村及外來人口的言論,多麼以為自己居住的社區生活優越。我其實不知道,這樣的樓房生活形式,除了生活方便,空間是否比較自由?


圖3:東小口村,女孩跳花繩(攝/慧珍)


圖4:東小口村,牆上臘肉(攝/慧珍)


註:

[1]<北京昌平東小口將拆分成三個街道>,北京日報(2011/1/11)
http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/bj.xinhuanet.com/bjpd_bjzq/2011-01/11/content_21837451.htm

[2] <北京城鄉接合部將撤村變社區>,京華時報(2010/11/19) 楊玉國編輯
http://gb.cri.cn/27824/2010/11/19/3245s3060833.htm

[3] 天通苑社區:一龐大社區樓房於郊區建立,為紓解北京城中心人口壓力,鼓勵市中心人口向外搬遷於此。

[4]蟻族: 是中華人民共和國社會上對高校畢業生低收入聚居群體的典型概括描述。該群體高知、弱小、聚居,是繼三大弱勢群體(農民、農民工、下崗職工)之後的第四大弱勢群體。他們平均月收入低於兩千元人民幣,絕大多數沒有「三險」和勞動合同;他們平均年齡集中在22—29歲之間,九成屬於「80後」一代;他們主要聚居於城鄉結合部或近郊農村,形成獨特的「聚居村」。他們是有如螞蟻般的「弱小強者」,他們是鮮為人知的龐大群體。Wiki: http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E8%9A%81%E6%97%8F

[5]<自願騰退?拆遷創造新謊言>,許志永,2010/01/21

[6]城鄉建設用地增減掛鈎管理辦法: http://www.hudong.com/wiki/%E5%9F%8E%E4%B9%A1%E5%BB%BA%E8%AE%BE%E7%94%A8%E5%9C%B0%E5%A2%9E%E5%87%8F%E6%8C%82%E9%92%A9%E8%AF%95%E7%82%B9%E7%AE%A1%E7%90%86%E5%8A%9E%E6%B3%95

[7]失地農民問題: <食物權與有尊嚴的生活:中國失地農民生活與就業狀況報告>,中國勞工通訊2010 Oct

[8]<多省市強行撤村換取建設用地以擴大土地財政>新京報,2010/11/2
http://big5.cri.cn/gate/big5/gb.cri.cn/27824/2010/11/02/2225s3040790.htm

[9]童小溪<從波拿巴模式到羊吃人模式:所知中國農村社會的終結>2010,Dec

[10]十一五規劃: 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要
http://baike.baidu.com/view/43260.htm

[11]<十一五時期北京是城鄉統籌發展編上新台階>,北京市發展和改革委員會http://www.bjpc.gov.cn/zt/115/xgcl115/201012/t735972.htm

[12]‘Protecting the middle class’, The Economist 2011/2/5-2/11, P.30

[13]<夭折的試點:北京集體土地建公租房追訪>胡芳洁 2010/3/26
http://hi.baidu.com/jcmy/blog/item/94fba58ba6b1c0749f2fb409.html

[14]<中國新拆遷條例出台,力求公司權益雙贏>,香港中國通訊社,2011/1/20
http://www.hkcna.hk/content/2011/0120/84577.shtml

[15]<自願騰退?拆遷創造新謊言>,許志永,2010/01/21 http://hi.baidu.com/jcmy/blog/item/a0249882fa2dbcb46d81191e.html

[16]如前

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