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2012年5月28日 星期一

May Report-淺談中國滋根一校一村發展項目如何關注貧困





/林慧珍

引言一

        中國滋根2012春季刊甫出,專題為「關注貧困」,內容由滋根相關學者及項目工作人員從現象結構觀察與實務工作進行對「貧困」問題的探討與策略發展作專文介紹。

        專文提到的主要論點:在中國當前物質繁榮的大背景下,針對中國的貧困問題不單再由單一維度的人均收入標準來設立扶貧標準,反而許多貧困問題(相對匱乏)恰恰是由當前財富生產過程中製造出來的。因學致貧、因病致貧、環境致貧(因災致貧、工程影響致貧、移民致貧)等,背後影射的是政府政策與商業開發等在社會經濟急速變遷下貿然應對而無妥善配套的措施所造成,也反映相關教育、醫療等福利財政支出不足,其發展措施尚未覆蓋全面並合理運作。儘管中國政府自八零年代開始實施扶貧開發方式,進行多方位扶貧支持項目,特重補助農村產業開發。然由上而下的行政運作模式,與硬性追求單一物質數據指標降低貧困人口數的目標操作,往往造成利益操作的漏出,而未能真正有效落實到被定義的貧戶群體當中,甚而諸多在絕對貧困標準之外的群體(包含各項因素致貧、返貧),也未完全被納入數據之中。2000年以來,海外及民間公益團體引進參與式扶貧,力求以貧困人口為發展主體,走多元綜合發展道路。然實質賦權弱勢團體不易,多流於形式。

        另一專文由山西石樓項目工作人員以田家岔村為滋根發展一校一村村校共建項目的試點,來分享項目如何透過參與式扶貧方式進行與其效果評估。主要論點:談及滋根策略為「以學校為中心、以村寨為單位、支持基本需求」來進行村校綜合發展,遍及教育、衛生、文化、環境等各方面基本援助與村民的能力建設。田家岔村的選擇便是起因於此村因當局政策將面臨撤校、沒落的危機,而由滋根出面進行資助、項目設計與當地政府協商來解決。透過幾個項目如:學校家長會、校舍改善、危房改造、村庄秧歌隊支持、村、校、衛生室三方聯動的中醫義診,以及城鄉文化互動交流、當地農業培訓等,持續進行3-5年的村校共建長期發展項目,2008年試點至今逐漸為此村庄活化了新局面。相關專文於此刊亦有貴州雷山縣的一校一村項目介紹。

引言二

        五月即將農忙之際,我下到雲南項目地黎明鄉進行一期林下土雞養殖技術培訓的協助。中途有機會和鄉中心校領導一聊,談及「貧困」,我感到他話語中的矛盾。一則他感謝滋根能夠提供這樣的技術培訓機會,來支持他們西南貧困的少數民族山區發展產業;後來又提到「我們西南少數民族山區雖然貧困,可是我們不覺得自己貧困,我們民族樂天知命,我感覺我們這樣能生活在山中是很幸福的。」接著他的話時,我心中不免浮出疑問:那麼你們認知的貧困是怎麼來的?又是什麼意思?不覺得自己「貧困」的貧困又是什麼意思?

        最後我還是沒問。

        話鋒一轉,提及了旅遊公司在當地景區的投資開發。領導似有怨言。隸屬老君山國家公園的黎明景區涵蓋黎明黎光兩個村,也是雲南滋根具體實施項目的地點。國家公園顧名思義屬於政府(國家公園管理局層級上屬雲南省級地方政府),但將旅遊開發與管理這塊以合作開發的名義承包給麗江市旅遊投資公司來經營。目前黎明黎光村已有兩處景點棧道開發經營,紅石街上開了兩三家客棧經營(當地人也紛紛開客棧經營,雖然資本不如旅遊投資公司雄厚)。另外往黎光村路上兩旁的農田地幾乎讓旅遊投資公司以一畝地三萬塊徵收(只剩兩家拒不被徵)。
        這個鄉中心校領導,家就住在紅石街上,也新開了一家客棧。他有些憂慮地說,來這裡的遊客就是要看這些自然的山水和田園,把田弄掉蓋商店,那遊客還會來嗎?我問他,這些被徵地的農家以後怎麼辦,他說沒有人知道以後怎麼辦,這個公司徵了地,政府也沒對農民有配套措施,這個景區還是屬於國家規劃範圍的啊。他說你看紅石街上那超大收費昂貴的酒店,是我們以前單位的房子,政府免費送給旅遊投資公司了,而旅遊公司在這裡有對我們當地做些什麼貢獻嗎?沒有,什麼都沒有。不像你們滋根無償付出。
        我又問他,那你怎麼看這些來來往往的遊客呢?他樸素的回答也讓我心裡漾起樸素的好奇。他說有時候他覺得旅遊是件很奇怪的事,因為遊客來了,看到我們學校(學校就在景區門口)的學生娃娃穿得不好、吃得不好,就會後來捐給我們很多東西,雖然有些不太合適(如過小的鞋子),這些遊客還是很有愛心的。如果沒有旅遊,就不會有遊客,就不會給我們這麼多東西。

 圖一:黎明往黎光道路兩旁的地都被旅遊投資公司徵走了。
圖二:黎明完小學生吃中飯時候,通常就是打完飯,自行找地方蹲著吃飯。
在我來看,其實是相當自由的一種方式。



我的問題:
作為NGO工作者,如何理解與辨別「貧困」與釐清導致貧困的背後原因?並且如何協調各方對「貧困」的認知差異,以促進針對「貧困」問題的項目發展有效的策略運用?

        以滋根經驗來說,滋根首先設立的項目地便是國家級貧困縣,即是透過政府制定的絕對貧困標準來決定,因為滋根的最根本原則是支持最基本需要。然而落實在當地十多年,所謂對「需要」的理解也漸漸有了變化,從過去最單純針對家庭、個人支持的助學金到現在對於整個村、校的發展、甚至城市農民工社區這樣的發展概念。這不難理解,滋根在關注貧困問題上,各地的項目工作人員依在各地實際情況操作所得的反饋來理解,貧困不再單指是個人的或家庭的溫飽與基本生活改善問題,也是整個村的綜合發展狀態;而這又與現下社會急速變遷與政策、體制失當剝奪村的發展機會有關。例如滋根針對2001年政府開始推動撤點併校政策進行調研,2006年於河北青龍縣項目點資助大森店村大森店小學免於被撤併,以隔年招生方式留校於村來進行試點,2008年同樣的於山西石樓縣項目點支持田家岔、轉角小學免於撤點併校,並發展成完全小學。這些項目作為,除契合滋根重視村校共建,並以校為教育中心這樣的策略理念,同時也因應當時政策變化可能衍生問題而採取的預防性措施試點(為當時為避免一刀切政策對項目地學校的負面影響所採取的試點辦法)。再則如農村人口外流與進城務工所衍生農村方面相伴婦女、老人、小孩等結構畸形的社會問題,與城市方面新工人群體與流動兒童教育等問題,滋根的相應策略是透過地區性調研分析當地需求與困難,再針對性的以小型基礎設施建設與能力建設並進策略重點性地支持婦女、老人與兒童教育等群體對象,城市新工人及蟻族群體的社會排斥亦是如此支持。由此可知,滋根的目標工作對「貧困」問題的側重點,主要在於所謂定義「相對貧困」中群體生活與發展的機會權益與能力的相對匱乏。而此相對匱乏的背後因素,則多與社會經濟環境變遷與政策失當造成剝奪有關。

        然而當細究滋根在農村項目地的具體工作內容,會發現對「貧困」問題的側重點上,因為遵照當地群體的基本需求,也不能完全按回應政策問題來設計思考,因此定位變得不是那麼清楚了。亦即滋根在大方向上理應主要支持相對匱乏的群體所需的權益與能力問題,卻往往在落實層面上大部份照顧群體的基本貧困面,而支持其相關基本硬體建設與生活需求改善。

        以山西石樓田家岔村一校一村項目為例,為避免撤點併校後農村人口流失,而試圖以留校於村、建設學校的試點方式回應撤點併校政策(在中國無法用直接倡議政策的行動)。對此,以滋根立場,關鍵的需求因素若按原定位原則來說應是重點針對學校師資、課程資源做改善,提升學校素質而避免被撤風險。師資編制問題應與鄉中心校、縣教育局進行商議,另外進行教師與課程教學培訓。然現實情況不易按照原定位的重點來設計項目並執行,當滋根須貫徹「基本需求由當地提出」這樣的原則時,就會有彼此「需求」認知與定位不同的差異。校方立場除了缺老師問題,更重在學校危房改造、路面硬化、校舍暖氣、門窗改善等基礎建設的支持上,而這也與容易取得縣教育局支持相關(從學校外觀與成績要求等形式角度來看)。家長立場則是師資問題、學生安全及每天只有兩餐的問題。在多方立場協商之後,又在資金分配有限的情況下,項目形成的最後設計便往往以須照顧當地基礎建設的需求為先,所謂師資編制、教學資源問題與學生學習問題則必須放在後面來考量。又往往,在基礎設施完成後,表面上似乎不再那麼「貧困」的成績使捐資人降低捐資意願,在縣教育局的規劃裡也會減少補助與配合滋根的意願。這涉及各方對「貧困」的認知差異,同時連動欲解決「貧困」的策略與方法。
        在當地作項目的人,能否堅持目標定位,明辨「當地基本需求」是滿足生活基本需求的需要層次?還是可持續發展的需要層次?並與當地進行滋根目標定位的說服,也同時在有限的資金分配下,斟酌滿足基本需求與支持發展策略並進。經歷項目操作當中,關於策略性問題我疑惑的是,是不是要先投入基本支持,才能談發展?是不是一切都要從形式建設開始,才能有實質賦權的可能?在這裡不能做議題直接相關的組織工作,是不是就得先以試點建設方式先滿足群體基本需求再行組織與能力建設?

        回頭思索黎明鄉中心校領導那句話, 「我們西南少數民族山區雖然貧困,可是我們不覺得自己貧困」,這提醒了我包含當地、公部門、甚至多數捐資者是如何看待「貧困」這個字眼,而作為被服務對象的群體也往往在這受捐助的過程當中吸收了大家所謂「貧困」的意 思與眼光。這裡所謂的「貧困」普遍的直接意思多指為物資匱乏、生活條件差,甚而危及個人生命狀態與社會發展。從「可是我們不覺得自己貧困」這句話,我卻理解到這裡的「貧困」多加了從物質、生活條件低落的標準定義延伸到對一個群體本身,形成的一種落後的刻板印象。那麼鄉中心校領導這個話同時也是對自己說的,我們從來不認為我們這樣一個民族所擁有的文化與豐富精神最終是被稱之為貧困的。同樣的,對我自己來說,我也從不認為他們哪裡貧困了。黎明小學生能將衣服玩得髒兮兮的還能繼續穿有何不可?外面的遊客看了,立即捐衣服捐鞋子。為什麼不是關注他們的衛生觀念缺乏,常穿不洗容易感染皮膚病?同樣的,當滋根於今年收到民政部撥下來的民間團體補助款項八十萬人民幣,但規定只能作採購用途。明顯表現一是方便行政財務報銷,另一是對所謂的扶貧的認知表面上說開發,但實際都只能以物品捐贈的方式。曾經在某個村調查,扶貧辦捐農家書給村委裡頭出現《戲劇賞析》、《中國古典文學》就是個例子。這是因為「給與」而突出了「貧困」,而且是相對的表面貧困。
        問及鄉中心校領導從他從事教育身份來看認為對當地最需要的是什麼?如果能向滋根申請項目的話。他說他想編有關他們栗僳族傳統文化的校本教材,讓小學生有機會學習他們的傳統文化。他說感到他們的文化慢慢要消逝了,那才叫「貧窮」,如同他憂慮旅遊投資公司進駐一般。

        可惜並不是很多地方的村委、中心校領導或學校能清楚當地真正的問題,直指問題造成可能的貧困。他們可能直接要求村衛生室的建設、農戶太陽能、沼氣池、農村產業開發;學校的食堂、廁所、宿舍改善;貧困戶希望滋根資助他們上不起學的孩子等等。其實他們說的問題也是問題,而且是基本生活需求改善問題。依當地村委或中心校領導會有這樣一般的問題意識又分兩個層面來看,一是地方上對貧困的普遍認知就是「看得到的、具體生活使用不便的物質匱乏」,另一是以這些村幹部立場來說,在政府資源分配與投入的前提下,這些基礎建設一直都是他們該負的責任,也是對上級展現政績的方式。因就利益與位置來說,他們更樂意非政府組織能跟當地政府合作投向基礎建設這樣無爭議的資助,以彌補縣地方財政不足而無法進行的這些建設。(縣鄉鎮地方財政不足又牽扯另一層層剝削的官僚制度問題)

        說實在,滋根的一校一村項目群無可避免的要顧及這方面的「基本需求」,卻又要盡量去發展滋根理念的以可持續發展來關注自身定位的「貧困需求」,在資金有限的情況下,2010年才有的一校一村項目綜合發展策略概念到今也僅止滿足當地的基本需要,如前專文所說,滿足形式,尚未達到實質賦權。而對這樣的綜合發展策略現在評斷亦太早,基本規劃時限是3-5年的時間,須長期發展才顯見其評估效果。儘管如此,滋根項目工作人員內部亦時常有爭論,面對選定的一校一村發展項目所投入的大筆資金,同時又產生是否應該將資金分配到更多更基本需要更貧困的地方的掙扎。這說明,滋根內部並未對實質貧困意義有清楚而一致的共識,同樣在發展策略上也未有一致的定位,甚至邊推動便質疑此項目群的可複製性、有多少程度花大筆錢在補地方政府的建設不足,同樣有多少程度政府願意購買滋根推出的項目模型。

或許有一種解答:
所謂的「參與式扶貧」,透過基礎設施建設,從中達到民眾參與和能力建設,以及公部門的配合。

        曾經到山西石樓項目地參訪,在面對我諸多疑問下,工作人員解釋了他的操作想法。他認為雖然所資助的這些都是小型基礎建設或者小型文化活動,但可以從進行這些建設與活動中試圖納入村民、受助群體對象的參與,同樣能達到提高參與感、能力建設的效果。因為現實是,你很難口頭說服村民自己不只僅僅著眼于物質方面的匱乏,更多是發展機會的貧困。這麼說,村民很難理解。跟政府溝通也是一樣的。然而我們能做什麼,便是滿足他們的需求,但在當中滲透滋根的理念(以人為中心,可持續性發展),並透過操作方式讓村民能透過一事一議、投工投勞的方式參與到建設當中來,凝聚村民的團結感與向心力。同時也要把政府拉進來,跟他們談判籌碼。因為這些事這些需求理應是縣政府應負責、應滿足當地的,我們這些組織只不過在盡量幫忙協調與執行,那麼在滋根投入資金不足的情況下,政府是否該提出相關資金配套?而這其實也是在作政績。因此,常會看到無論辦什麼文化活動或技術培訓,縣政府或教育局的人會來講講話,也會在事前談判好配套資金。

        提高參與意識,試圖讓當地村民更清楚村子面臨的關鍵性問題是什麼,真正「貧困」的地方在哪裡?從而圍繞問題、透過參與方式提高問題解決意識與能力,這是個漫長的過程。更多時候,問題只是引子,重點在如何解決的過程。因此以滋根這樣做小事來提升當地參與感反而是相較容易一步步達到增進群體發展機會與能力的目標。雖然目前層次還十分形式,但從中參與我也感到一點一滴的變化,甚至有時覺得就是這些形式容易滿足當前人對完滿解決貧困問題的想像。我想在符合中國國情的情況下,這點仍是相當重要的吧。

 圖三:五月初在雲南玉龍縣石頭鄉舉辦鄉村種子教師三層培訓
(指由當地受訓過一二期的種子教師來培訓石頭鄉片區中學與各個完小的老師)
圖展示為:透過角色扮演方式帶入主題或問題。
 圖四:我被邀請以台灣經驗介紹學校如何與村庄互動的模式。
 圖五:參與式方法其中一種:大白紙。
透過小組針對問題的討論,以大白紙的方式呈現,跟大家說明。
 圖六:不同於縣政府舉辦教師培訓的模式,滋根RTT(Rural Teacher Training)主要透過參與式方法和理念來培訓鄉村教師關於師生關係、教學觀念、環境、民族文化、性別等觀念議題。
我在當中代表雲南滋根發言,並負責攝像記錄。
 圖七:五月中在雲南玉龍縣黎明鄉黎光村舉辦臨夏土雞養殖培訓。為不免俗還是必須做個大紅布條供攝像記錄用。但為省錢,我們用紅紙作底,請當地鄉中心校領導幫忙用白色粉筆寫字。(其實他們是自發自願地就來做了,很感動他們的積極性與實幹性)
 圖八:黎明鄉政府副鄉長在眾學員面前,站上桌子幫忙把紅紙貼上。
(作為官方代表,他絲毫不擺任何架子,與雲南滋根合作相當融洽、實在。
全中國的官員如果都像這幾個人這樣就好了。)
圖九:黎光村村主任,也是黎光能源創收協會會長
以傈僳話混合方言談養土雞須注意管理與施打疫苗的地方。
(這是由當地骨幹培訓當地村民,相較以前從外面請來養殖專家來培訓的效果更好,
至少村民聽得懂,養雞的情況更符合實際。)










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